城镇老旧小区改造没钱？专家建议顶楼加一层出售

北京海淀区加装电梯的老旧小区。图/视觉中国

整个2019年夏天，家住北京通州万方家园的吴女士经常好奇地站在15楼的落地窗前，看工人们顶着烈日在对面的旅游新村的房顶上忙碌。

当脚手架上的防尘网拆除，改造后的小区终于露出真容，这个建于1996年、人们一直好奇会不会拆迁的破旧小区外观变化之大，如鸟枪换炮。深咖和浅咖交错的石材质感的外立面，深红的斜“瓦”顶，蛛网般的护栏全部拆除，窗户新换，乍一看像是由低层板楼组成的中高档小区。

听说改造资金全部来自政府，居民不用出一分钱，吴女士所在的小区业主群里发出一片“求改造”的感叹，说不清是羡慕还是嫉妒。

和矛盾尖锐的“棚改”不同，老旧小区改造有些像被天上掉下来的馅儿饼砸中。但天下毕竟没有免费的午餐。

住建部政策研究中心研究员赵路兴告诉《中国新闻周刊》，老旧小区改造的复杂程度，远远超出大家的想象。

“建新房子都是老问题，改老小区全是新问题。”他说。

旅游“新”村

旅游新村综合整治工程始于2018年，总投资约为5000万元。

通州区老旧小区综合整治的协调机构是区长亲任召集人的联席会议，下设老旧小区综合整治工作办公室，主任由区住建委主任担任。

区住建委建材办主任李扬告诉《中国新闻周刊》，申报经过了居民申请、属地政府（即乡镇政府、街道办事处）摸排、属地政府向区住建委申报、区住建委实地核查几个阶段，再报区政府审议、北京市老旧小区联席会审批。

通州的老旧小区综合整治经历了两个阶段。“十二五”期间（2011-2015）主要是针对1990年以前建成的小区，目前通州这部分市区属大产权老旧小区已基本改完。新一轮改造，主要是1990年~2000年期间建成的小区。

其中，旅游新村小区建成于1996年，是北京较早的商品房小区之一，紧邻西关清真寺。万达广场建成后，这里成为这个繁华地带的后街和价格洼地。小区由3栋6层楼房组成，共25个单元、306户，透着一种老小区的破旧和凌乱。小区没有门禁，由北京百年一家物业管理公司管理，每月物业费仅每平方米0.55元。

北苑街道办事处规划科负责人綦振宇告诉《中国新闻周刊》，旅游新村小区问题比较突出，群众反映问题比较多，居民改造意愿也较强，因此申报了这个小区。

最后，旅游新村与西营前街小区、上潞园小区、小街之春小区、葛布店东里和玉桥中路小区一起，被列入通州2018年首批综合整治小区。五个项目共计26.35万平方米，涉及单体56栋，总预算投资5.2亿元。

名单确定后，先利用各种宣传手段，营造“和谐整治”氛围。小区里张贴了《致老旧小区综合改造范围内住户的一封信》。居委会召集业主代表开会，进行摸底、协商。

旅游新村所属的西关社区书记李美丽告诉《中国新闻周刊》，根据居民意愿，可以对设计方案进行“微调”。

作为上海探索“市区联手、政企合作、以区为主”旧改新模式下首个启动、也是规模最大的地块，上海市黄浦区老城厢的乔家路地块（东块）采用了“留改拆”模式进行成片风貌保护。摄影/本刊记者 殷立勤

老旧小区整治采取菜单式，分为楼本体改造和小区公共区域整治，各自又分基础类和自选类。基础类是必改的，包括被称为“六治七补三规范”的拆违建、治开墙打洞、清理群租、治理地下空间、抗震加固、节能改造、拆护栏等项。自选类包括增设电梯、平改坡等，由居民自愿选择。

改造所需资金，根据北京市政府《老旧小区综合整治工作方案（2018-2020年）》，由市区两级财政共同承担，市财政局以转移支付方式将市级资金全部拨至各区，由其统筹使用。简政放权、将老旧小区综合整治的具体工作全部向区级层面下放，被视为北京市老旧小区改造的核心经验。

旅游新村楼本体改造的中标单位是国有独资的北京城乡建设集团有限责任公司（简称北京城建集团）。根据施工招标公告，合同估算价为3000万元。

之后，由施工单位与居委会一起，一户一户地签“入户调查确认单”。确认单有5个打钩项：是否同意改造上下水、是否同意拆除室外护栏、是否同意空调移机、是否同意更换外窗、是否同意外窗增加金刚砂护网。

北京城建集团负责旅游新村工程的项目经理梁杰告诉《中国新闻周刊》，小区有个业主微信群，小区306户中有190余人在群里。刚开始一些业主不了解这个改造工程，群发言中有抵触情绪，后来这个群成为了业主与施工方沟通的平台。

根据城市副中心的“高点站位”，通州区提升了改造标准。

“平改坡”本为自选类，被列入增加项。外墙采用效果酷似大理石的仿石材涂料真石漆，窗户采用断桥铝。普通的铝合金窗导热较快，会成为散热的一座“桥”，而断桥铝则采用硬塑将铝合金从中间断开，增强了材料的隔热性能。

改造的一项重要内容是改上下水。老旧小区上下水设施普遍锈蚀老化，易造成水资源流失，这次全部改成了PVC管。这一项改造操作难度相当大，因为不但需经同一单元所有住户同意，而且改管道时住户必须在家，且要停十来天水，对居民生活影响较大。五个小区上下水整体改造率约为35％，其中旅游新村25个单元中已完成24个。

改造的规定动作还包括拆除护栏。拆除后，二层以上的住户加装有防盗性能的金刚砂护网，一层住户可安装隐形护栏，但窗户需改成内开式。旅游新村里摆放了内开（安装隐形护栏）和外开（安装金刚砂护网）两种模型，一楼住户可在规定期限内实名将意见投入投票箱中，投票结果在小区公告板上公示。最后的投票结果是外开，不安防护栏。目前，五个小区护栏总体拆除率在99％，其中旅游新村仅剩一户未拆。

《中国新闻周刊》走访的多户人家表示，拆除护栏后不担心安全问题。顶层住户尤其受益，家住1号楼顶层六楼的业主刘先生说，“平改坡”、外墙贴保温板后，今年夏天明显比往常感到凉快、舒适。一位住户表示，希望老旧的暖气管道也能得到更换，但这不在改造项目之内。

目前，楼本体部分已完工，负责公共区域改造的公司已进场，将完成架空线入地等改造。小区下一步还将实施“雪亮工程”，改造完成后，通过人脸识别才能进入小区。

“已上升到国家层面”

2011年7月8日，北京市房屋建筑抗震节能综合改造工作领导小组第一次全体会议召开，被视为正式拉开了全国老旧小区综合整治工作的序幕。

2015年12月，中央城市工作会议召开。这是1978年之后首次召开的中央城市工作会议，习近平总书记、李克强总理均在会上作了重要讲话。就是在这次会上，提出了有序推进老旧住宅小区综合整治。

有分析认为，经过多年的大规模投资之后，很多领域的投资需求已接近饱和，老旧小区可以说是一块尚未开发的领域。

国务院参事仇保兴曾撰文指出，改造城镇老旧小区既能促进节能减排、解决城市居民“不平衡、不充分”的基本矛盾，更是当前“四两拨千斤”稳投资、稳就业的重要途径。他特别指出，与传统“铁公基”投资项不同的是，老旧小区改造项目投资周期很短（一般半年内完成）、边际效益明显、资金周转很快、能迅速转化为消费能力。

因此，这项被视为既保民生、又稳投资、同时拉动内需的工程，逐渐上升到国家层面。

2017年底以来，住建部在广州、韶关、柳州等15个城市启动了老旧小区改造试点。截至2018年底，试点城市共改造老旧小区106个，涉及5.9万户居民，取得了初步经验。

2019年3月，住建部、发改委、财政部联合印发了《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，开始全面推进这项民生工程。

《通知》对老旧小区的定义是：建成于2000年以前、公共设施落后影响居民基本生活，且居民改造意愿强烈的住宅小区。

经过全国排查，各地上报需要改造的城镇老旧小区17万个，涉及4200多万住户、上亿居民。一些省份陆续公布了各自的改造目标：河北今年将改造老旧小区2779个；安徽计划改造老旧小区523个，投资估算约25亿元；湖北则提出，到2020年城市老旧小区改造率50％以上。

今年6月19日，国务院常务会议专门就城镇老旧小区的改造进行了部署。

就在国常会之前，6月上旬，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部原主任王健被国务院研究室约谈，内容是老旧小区改造的意义、问题和对策。

早在2015年6月，王健就向国家行政学院提交了内参《关于加快推进老旧小区改造的建议》，此内参6月11日得到了国务院主要领导的批示。

王健在内参中表示，在经济新常态中，亟须寻找新的经济增长点，切实可行、短期见效的就是老旧小区改造。老旧小区改造是在房地产存量上做文章，不仅有利于民生，而且可以消化过剩产能，由此带来的后续家庭装修、家具家电等更新还可以拉动居民消费。

他指出，“棚改”是大拆大建，老旧小区改造是改旧如新，更宜居节能。与“棚改”相比，老旧小区改造更能带动居民消费。因为保障房和棚户区的居民收入较低，而老旧小区的居民很多有相当的收入和储蓄，得到适当的激励就会产生巨大的消费，进而放大政府扶持老旧小区改造的资金的效应。

王健告诉《中国新闻周刊》，目前全国老旧小区改造还存在很多问题。各地均以政府出资为主，很多缺钱的地方也积极上项目，以争取中央和上级专项资金支持。这虽然也能惠及民生，但难以形成新的经济增长点。

他认为，要拉动经济增长，“电梯平层入户、加层”是关键。

电梯之困

旅游新村由于地形不满足加装电梯的要求，装电梯不在自选菜单上。为此，《中国新闻周刊》再赴通州调查。

通州区住建委建材办主任李扬告诉《中国新闻周刊》，通州区增设电梯范围是：未列入棚户区改造、房屋征收范围和计划，未设电梯的市、区产权城镇4层（含）以上住宅楼房，不限于2000年之前的老旧小区。截至目前，通州区已批准55部电梯的建设，16部正在施工中，3部已实现运行。

电梯可谓居民利益分化的焦点。通州区白将军社区居委会主任李利告诉《中国新闻周刊》，就老旧小区而言，原来二楼三楼是最好的楼层，加装电梯后，四楼五楼反倒成为最好的楼层，因此低层住户内心有抵触情绪是可以理解的，怎样通过讲解政策来平衡楼上楼下的利益是一个难点。

白将军街道所属的北小园小区建于2003年，共5栋楼、35个单元，目前已有7个单元签约安装电梯。这7个单元中，有6个一楼都是底商。其中，1号楼3单元的电梯已投入使用。

1号楼3单元二楼一位住户告诉《中国新闻周刊》，签安装电梯确认书当天，工作人员是和六楼住户一起上门的。他们家同意加装电梯，完全是顾及楼上邻居的需要。他说，这个单元内大多是小区建成时的老住户，邻里比较熟悉，平时关系较好，因此能够互相体谅。

目前北京安装一部电梯，平均费用约为60万元。北京市财政每部补贴24万元，通州区财政在此基础上再补贴6万元。安装电梯可采用购买和租赁模式。购买指居民出资，电梯产权归本单元业主共有，免费使用；租赁指第三方公司出资，电梯产权归该公司所有，居民付费使用。选择哪种方式，由该单元全体业主决定。

北小园小区1号楼3单元住户被告知，如果是购买，二楼至六楼每户需出资1万元至4万元不等。由于低楼层住户不愿意出资，最终采取了租赁式，由北京洋溢时尚建筑装饰有限公司出资安装。

公司以月卡和年卡两种方式向居民收取使用费。月卡从90元（二楼）到240元（六楼）不等，含三张卡（多办卡要按比例增加费用）。

有住户提出，加装电梯的确认书只有一式一份，没有给他们一份留底，且工作人员只说安装和维护都不用出钱，对具体使用收费标准则语焉不详。他们觉得目前使用费偏高，希望定价机制可以更公开透明，最好是按次收费。

北京洋溢时尚建筑装饰有限公司经理蔡长平对《中国新闻周刊》回应，这种小区电梯使用率低，如果按次收费的话，公司的安装和运营成本难以收回。对于记者提出的电梯广告收入，他说，这种楼房楼层低，住户少，很少有公司愿意投放广告。

目前通州已签约的电梯均采用半层入户模式。所谓半层入户，就是电梯从楼梯平台接入，居民步行半层入户。有年长的高层住户告诉《中国新闻周刊》，事前并不知道还有平层方案存在。如果知道，愿意考虑平层方案。

对此，蔡长平解释，平层入户电梯需从居民卧室或厨房等进入，对现有房间格局影响很大，居民极不易取得一致意见。同时，这种电梯需要增加连廊，会占用包括消防通道在内的更多公共空间，改变小区容积率，导致难以通过规划部门的审批。且造价也会增加，使电梯使用费更高。

王健告诉《中国新闻周刊》，目前从全国来看，都是以加装半层入户电梯为主。对此，他深以为憾。他认为，平层入户电梯，是老旧小区改造“四两拨千斤”的关键所在。

首先，半层入户并未彻底解决用户上下楼的问题，尤其是对行动不便、需要轮椅的老人，不能让独生子女一代的老人相互扶持养老。另外，安装平层入户电梯可以促进二次装修，拉动消费。而且，连廊可以成为一楼住户的净得面积，使一楼住户也能受益，提升一楼住户同意加装电梯的意愿。

2019年4月竣工的上海金山区朱泾镇金昌苑小区的加装电梯项目是“半层入户”改“平层入户”的一次创新尝试。加装电梯总费用70多万元，顶楼的六层居民出了15万元，但居民说值，比重新买房划算。不过，15万元显然不是一般老旧小区居民所能接受的。

王健对加装电梯需要业主百分百同意，也表示了不同意见。

通州区中仓街道规划科工作人员向《中国新闻周刊》解释，目前通州安装电梯需要取得所有业主的确认书，才可以进行后续审批。

也有地方采取折中的做法。如济南市，在书面协议中业主可在“同意”“不参与也不反对”“反对”中选择，只要有一户人家反对，则该单元不能安装电梯。

王健认为，老旧小区加装电梯是出于小区居民的公共利益。根据《物权法》第七十六条的规定（改建、重建建筑物及其附属设施，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意），只要“双三分之二”同意就可以安装电梯。他认为，这将可以极大提高电梯安装率。

“加层”争议

相比“加梯”，“加层”是老旧小区改造中更复杂而困难的课题。

早在2012年，北京市住建委副主任张农科就在北京市人代会上举行的“老旧小区节能保温抗震加固综合改造”新闻发布会介绍，根据实验测算，经过抗震加固改造的楼房，一般可在上面加盖两层。这两层可以作为政府的保障房使用，并通过加层新增房屋的出售，筹集改造资金。

2016年7月16日，王健在上海永联房地产等单位支持下，在上海召开了我国老旧小区综合改造（加层加梯）模式研究研讨会。研讨会以航天新苑为例，探讨了老旧小区改造的市场化模式。办法是：顶楼加建一层出售（老旧小区很多位于城中的好地段），销售资金作为综合改造资金，不需要政府财政补贴，也不向居民收取资金。

上海还有人大代表提出了更激进的建议：在现有6层楼的房屋上加两层轻型结构，把居住底层和二层的居民搬至七层八层，腾出的底层可用来停车或作为社区服务中心等，二层可用于出售。

王健告诉《中国新闻周刊》，在这几年的研究中他发现社会资本对于进入老旧小区改造工程有强烈的意愿，钱并不是主要问题，关键在于政策。前一个时期，出现了“相互等”现象：领导希望先试点，否则没有制定政策的依据；执行部门则希望先给政策，否则无法可依。这导致老旧小区改造进展缓慢，且市场化迟迟难以破题。

他建议，住建部、国土部等部门应制定适合城镇老旧小区改造的法律法规、技术规范和行业标准，因地制宜调整容积率、采光和楼间距等现有规定。

住建部政策研究中心研究员赵路兴也告诉《中国新闻周刊》，上海一些企业提出通过加层来筹措老旧小区改造的资金，但由于会对容积率产生影响，该方案目前没有得到规划部门的审批。

赵路兴说，我国目前所有的建筑标准和规范都是针对新建建筑的，例如高度、容积率、采光等，如果使用这些标准来要求旧建筑，则会出现不相适应的状况。因此，从管理、政策法规、标准规范等方面，应针对老小区改造存在的问题进行深入的研究和创新。这既需要顶层设计，也需要实践。

“很多事物需要创新，需要改变。”赵路兴说。