阳光财政离我们有多远

作者：杨军    来源：《南风窗》x

　　阳光财政虽然是个已无新意的老问题，但在刚刚过去的一年里，这个迟迟不能解决的老问题因为新情况再次成为焦点，从年初热到了年末。

　　国务院在日前向全国人大常委会作的落实审议意见报告中，提出将继续推动中央部门预算公开，争取再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开。
　　在去年初，因为4万亿巨额投资的使用问题，信息透明、让公众能够监督资金流向的呼声日高，阳光财政成为当年“两会”最热的议题。去年末，广州市财政局将广州市114个政府部门的2009年度本级财政预算全部放到了广州财政网上，这是中周内地城市政府第一次在网上公开全部本级财政预算，引发了近乎“狂热”的关注。在预算上网公开之前，广州财政网每天只有1000次左右的点击率，公开之后，点击率暴增了40倍。广州财政网甚至一度因为无法承受蜂拥而至的下载流量而瘫痪。社会的关注度如此之高，恰恰反证了政府现有关于财政预算的公开信息还远远不够。
　　
　　难以完成的质变
　　为什么广州市财政预算的公开会引发如此关注?因为中国公众对财政支出一直缺少应有的知情权。
　　近年来，财政信息公开有一些进步，国家在这方面做了一些努力。比如社会各界十分关注的国家财政收支月度执行基本数据过去需3年后公开，现在已形成制度于每月15日前后向社会公开上月数据。国资委公布了100多个央企的财务数据。社保部门提出要把社会保障的运转情况经营情况公布。但是，这些只是局部的量的变化，财政信息公开的整体情况还很不理想。
　　全国政协委员、上海财大教授蒋洪已经当了两年全国政协委员，他连续两年进行关于中国各省财政信息透明度的调查，结果令人震撼。每次，他和他的项目组都把精心设计的有113项基本财政信息的调查问卷按《政府信息公开条例》的规定向各省政府信息公开办公室、财政厅提出信息公开申请，同时通过对政府网站和出版物检索来收集财政信息。
　　调查结果表明，2008年，在这项研究所设定的113项基本财政信息中，公众能够获得的信息平均为22项，仅约为所调查信息的1／5。也就是说，如果100分为满分的话，从公民层面来看，2009年，省级财政透明度只有福建省及格，得分也仅有62.7分，最低的省份不到15分，我国31个省级财政的透明度平均得分仅为22分。而且，凡是涉及细节的财政信息，基本上无法获得。
　　需要说明的是，该项评估所采取的是一种要求非常低的评判标准，调查只考察财政信息是否能够获得，没有考虑这些信息的规范性、真实性与及时性，也没有过多地涉及信息细节。也就是说，即使按最起码的标准来衡量，中国财政透明度也处在极低的水平上。
　　财政信息不公开，缺乏透明度，是当前财政管理中一个急待解决的问题。2008年5月实施的《政府信息公开条例规定》和2008年9月财政部发布的《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》等文件都要求地方政府要信息公开，特别是要加大财政预算信息的主动公开力度。这已经为财政信息公开创造了一定的条件。但是迄今为止，除了个别地区和部门外，多数地方还在以“国家秘密”为由，对社会公众公开地方政府预算的要求“置之不理”。离保障人民的知情权的要求还有很大的距离。
　　“阳光财政”是一个公共财政的监督体系建设，它要求把作为社会公众当家理财重要工具的政府财政支出情况置于公开、透明的阳光下，让所有的社会公众都有渠道了解和参与政府财政编制和决策过程，有机会表达自己的意见和偏好，有权力监督政府部门资金的使用情况。
　　在当全国政协委员之前，蒋洪已经当了10年上海人大代表，整整12年的时间，他一直在为阳光财政鼓与呼。“我个人感觉，虽然这些年财政信息公开一直在改进，但中国离阳光财政还有很长的路要走。比如说，2009年3月份财政部虽然公布了数据，但仍然是比较笼统的粗线条的数据，对百姓来说，只掌握这些数字不能进行有效的监督。再进一步公布更详细的信息，才能起到作用。广州市只是一个点，我们现在进行省一级的调查，我们今年按照同样的口径再做调查，看看是不是有进步，今年4、5月份我们将公布对去年31个省的透明度排名。现在结果还没出来，有的省有进步，但也有些省有所退步。广州市只能代表一个点的做法，就全国省级层面的普遍来看，离广州市所达到的财政透明度水平还有很大距离。”
　　
　　缺乏监督的预算
　　财政信息公开情况差，透明度不够，使公众基本丧失了对财政的监督权。公众不知道财政的每一笔钱是怎么花的，也没有畅通的渠道可以质疑财政预算中的问题并得到满意答复。可以说从预算编制、预算收入入库，到预算支出和预算监管诸环节都存在较大的随意性。缺乏公共监督的财政使各级政府和部门有了相当大的自主财权，既造成了大量资金使用的浪费，更导致了贪污腐败行为的发生。
　　通过近年审计署陆续公布的审计情况不难发现，中国财政收支、税收征管等环节存在不少问题，预算失规问题具有普遍性。有相当数量的部门在预算执行中直接攫取、侵吞公共财政资金，主要包括虚假报销、冒领、套取资金，不按收支两条线管理，公款私存(包括账外存款和公款转移)、公房私租、违规收费，超范围支出和违规列支费用等等。其中很多问题并没有惩罚措施，导致一些地方一犯再犯，愈演愈烈。
　　根据2009年的审计报告，审计发现存在一些共性问题，归纳起来主要有四个方面：挤占挪用转移资金、虚报多领财政资金、巧立名目违规收费、公费出国管理不严。如果纵观这几年的审计情况，这些问题基本上都是老问题再现。
　　一直被担心的4万亿投资的使用确实不尽如人意。根据审计署2009年12月29日公告，1981个扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况的审计调查结果显示，53个项目不完全符合环保要求，占抽查项目总数的2.68％。140个项目占用或征用土地审批手续不完备，占抽查项目总数的7.06％。137个项目未按规定程序报经批准，改变建设规模、用途或降低建设标准，占抽查项目总数的7.74％。审计调查还发现，有些地方用已完工项目申请政府投资补助。
　　国家审计署公布的审计结果显示，除了未将600多亿元土地出让收入纳入预算外，地方财政还普遍存在收支不准确，少列、虚增财政收支状况。政府收入被割裂为“预算内收人”和“预算外收入”，预算外资金更是可以游离于预算管理之外。
　　审计系统的监督可能是目前的财政监督体制中最为有力的监督了。但审计监督实行的是事后追惩制，问题发现时损失已经造成。很多问题是“年年审计年年犯”。从2004年刮起的审计风暴，震慑作用已经越来越弱。根据审计署2009年12月30日公告，2008年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改结果显示，13户中央企业因决策失误、管理不善和违规操作等造成的损失中，初步确认有28.42亿元已无法追回。
　　中国的财政监督体制长期以来都为人所诟病。目前，中国的财政监督主要依赖的是政府的内部监督，比如各级人民代表大会的监督和审计监督等。按照我国的宪法和预算法，各级人民代表大会应该是最重要的财政监督机构，政府预算未经人大通过不得执行。全国人大常委会的预算工作委员会也只有区区20个人，而绝大多数地方人大根本就没有专门的预算监督机构，这些地方对财政预算的监督几乎为零。而且全国几万名审计人员，要审计几千万公务员和十几万家国有企业财务状况，人力明显不足。
　　
　　谁来改变利益格局

　　广州市财政局公布114个市本级部门预算，被视为走向“阳光财政”的壮举，可以说广州在财政信息公开方面走在了全国最前列，但随着114个部门预算的公布，一系列尖锐的问题也抛在了广州市财政部门的面前。公开不等于透明，预算公开后有很多市民反映“看不懂”，认为很多科目还不够细化。民众积极查阅预算，并向政府提出疑问，最终实现预算形成及审议过程的民主，这才是信息公开的真正意义所在。

　　据了解，在香港，82个政府开支项目会逐一罗列，最近5年收支统计一目了然，纳税人缴纳的每一分钱怎么花，花在哪里，香港市民都能在特区政府网站上找到详细数据。预算案中不仅编列当年预算，还附上其后5年收支中期预测，协调短长期整体经济规划。市民可以在预算案发布当日到指定地点领取印刷版本，或者直接从网站上下载预算案的全部内容。预算案不仅详细，而且生动易懂，在文字、数据之外，配有大量插图、表格甚至漫画。在香港，政府财政预算不是在出炉之后才向社会公布的，而是在制定的过程中就阶段性地向社会、向民众咨询，获得反馈后进行修改，如此往复。这很值得中国其它省市借鉴。
　　“阳光财政”应该怎样走，其实每个人都心知肚明，难的是一直推行起来阻力重重。“阻碍的原因很明了，无非信息公开后，各方面都会表达自己的诉求，对政府决策方面的要求会更高。一些政府部门要谋求局部利益或特殊利益就变得比较困难，遵守长官意志而违背公众意志就会受到很大的阻碍。”蒋洪说，“信息公开本身实际上是改变财政资金使用的格局，公共决策过程权力结构会发生变化，也会使原来的利益格局发生很大变化。目前公共资金使用当中，公款被滥用、浪费、到私人腰包里的事情时有发生。有些事情对百姓可能意义不大，但对领导政绩有意义，这样的项目时有发生。财政信息一公开，这类事情必会大大减少，形象工程肯定会被质疑，‘三公’消费受到监督必然会受限制。必然会影响到一些人的利益。”